我國《旅游法》的立法工作最早開始于1982年，并于1988年將旅游法列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃。但由于早期旅游業(yè)發(fā)展水平低，有關(guān)部門對旅游立法所涉及重點問題認識的不一致等諸多原因，旅游立法的工作一直被擱置。直到 2013年4月25 日十二屆全國人大常委會第二次會議才通過了《中國人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》，自2013年10月1日開始施行。

在我國旅游法從醞釀到頒布實施的31年進程中，我國旅游業(yè)的發(fā)展主要經(jīng)歷了外交手段、創(chuàng)匯導(dǎo)向、發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟、促進市場消費和提升國民生活品質(zhì)等不同階段，經(jīng)歷了從“事業(yè)”到“產(chǎn)業(yè)”再到“事業(yè)+產(chǎn)業(yè)”的過程，在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位一再得到提升。為了規(guī)范旅游經(jīng)營行為，營造健康的市場環(huán)境，更好的促進旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，我國旅游業(yè)發(fā)展的法律體系也一直處在不斷完善的進程中，目前我國已經(jīng)出臺并執(zhí)行的旅游法規(guī)、規(guī)章超過40項。

初級階段：多種單項法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺

我國旅游法初步建立階段是20世紀80年代中期至90年代中期，這一階段是旅游法的快速發(fā)展階段。1981年5月,全國旅游工作會議在北京召開,在之后的幾年發(fā)展當中，旅游業(yè)逐漸進入傳統(tǒng)的經(jīng)濟運行軌道當中，旅游經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶動了我國旅游立法工作的進程。

1985年，國務(wù)院發(fā)布并實施的《旅行社管理條例暫行條例》，這是我國旅游業(yè)方面的第一個單項法規(guī)及行政法規(guī)，標志著我國旅游立法工作取得突破。同年6月國務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，該條例是我國旅游景區(qū)開發(fā)、規(guī)劃、管理方面的重要法規(guī)，該法規(guī)明確了風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立條件、規(guī)劃內(nèi)容、劃分級別和規(guī)劃要求。1987年12月1日由國家旅游局發(fā)布《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定對我國導(dǎo)游從業(yè)人員的管理意義重大，并長期得到執(zhí)行和貫徹，我國導(dǎo)游人員管理體系不斷完善，目前已經(jīng)有了一整套的管理辦法和相關(guān)制度。

與此同時,為了全面徹底的執(zhí)行國家發(fā)展旅游業(yè)的政策方針,各地政府部門和旅游管理部門均開始進一步完善法制建設(shè),以規(guī)范當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。據(jù)國家旅游局不完全統(tǒng)計顯示,自1985年至1990年間,各地區(qū)政府及當?shù)毓芾聿块T制定和發(fā)布了各類地方政府旅游章及規(guī)范性文件共計140余件。

發(fā)展階段：旅游行政法律體系不斷調(diào)整和初步完善

從20世紀90年代到21世紀初期是我國旅游發(fā)展的快速增長期，在這一階段發(fā)生了一系列影響旅游立法的大事：首先，從國家戰(zhàn)略層面確立了旅游業(yè)作為我國國民新經(jīng)濟增長點的地位；其次，2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO）,這一歷史事件極大的改變了我國參與國際貿(mào)易的規(guī)則，包括餐飲、旅行社及旅游經(jīng)營者等在內(nèi)的各項旅游服務(wù)在國民待遇限制和市場準入機制方面都有了顯著不同的規(guī)則要求。在這一階段,中國旅游法制建設(shè)重點圍繞在保護和促進旅游業(yè)的振興發(fā)展, 各個領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)旅游法制建設(shè)發(fā)生了新的突破。

1996年，國務(wù)院發(fā)布《旅行社管理條例》，隨后又相繼出臺《旅行社管理條例實施細則》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》等法規(guī)。1999年國務(wù)院頒布實施了我國第二部行政法規(guī)《導(dǎo)游人員管理條例》，為貫徹這個條例，國家旅游局于 2001年出臺了《導(dǎo)游人員管理實施辦法》，同年還發(fā)布實施了關(guān)于修改《旅行社管理條例》的決定。隨后，國務(wù)院根據(jù)我國已進入世貿(mào)組織的情況，又公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈旅行社管理條例〉的決定，使這一條例與國際接軌。隨著我國旅游市場的逐步擴大開放，為滿足公民出境旅游的需求，國務(wù)院 2003年 5 月頒布了《中國公民出國旅游管理辦法》，這是旅游業(yè)的第三部行政法規(guī)，該法標志著我國對公民出境旅游從行政管理向法制管理的轉(zhuǎn)變。

完善階段：旅游基本法出臺及相關(guān)細則不斷深化

2000 年以后我國政府對旅游業(yè)發(fā)展更加重視，旅游業(yè)在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位一再得到強化。2001年國務(wù)院召開全國旅游發(fā)展工作會議，同時下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強旅游業(yè)發(fā)展的通知》（國發(fā)[2001]9 號文件），從國家層面促進了旅游業(yè)的發(fā)展。2006年，我國制定了旅游業(yè)發(fā)展的“十一五”規(guī)劃綱要，明確了將旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，《中國旅游業(yè)"十二五"發(fā)展規(guī)劃綱要》則指出要加強旅游產(chǎn)業(yè)與第一、第二產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，把旅游業(yè)培養(yǎng)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，并同時朝向產(chǎn)業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化和國際化方向發(fā)展。這一階段我國全面進入旅游質(zhì)量和效益并重的發(fā)展時期，而與此同時在大眾旅游時代和旅游經(jīng)濟利益煩人雙重驅(qū)動下，我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的多重問題也日益尖銳，旅游基本法亟待出臺。

2009年溫家寶總理簽署了國務(wù)院審議通過的《旅行社條例》，并于同年5月1 日實施，同時實施細則亦開始施行。2009年12月，全國人大財政經(jīng)濟委員會組織國家旅游局等多個部門和專家成立了起草組，起草我國旅游法，其先后形成了三個階段性草案文本和數(shù)十個修改稿，并多次征求有關(guān)部門和?。▍^(qū)、市）的意見。 2012年3月14日，全國人大財政經(jīng)濟委員會第64次全體會議審議并通過了旅游法的草案。2012年8月《中華人民共和國旅游法（草案）》初審，2012年12月《中華人民共和國旅游法（草案）》進行了二審，2013 年《中華人民共和國旅游法（草案）》通過了三審，2013 年 4 月 25 日《中華人民共和國旅游法》正式出臺，于同年10月1日起實施。《旅游法》的成功出臺是旅游業(yè)長期努力的結(jié)果，它是我國旅游業(yè)發(fā)展中的里程碑事件，彌補了我國一直以來的法律空缺，迎合了我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，對我國旅游行政治理體系的完善具有重要作用。

改革開放以來我國旅游業(yè)雖然起步晚但是發(fā)展速度迅猛，旅游法律制度建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、加強建設(shè)、逐步完善到橫向強化發(fā)展的過程，以及從中央到地方的縱向發(fā)展過程，旅游法規(guī)體系初步完善。但我國旅游專項法律體系不夠健全的事實不容置疑，相對于其他行業(yè)，旅游專項法律建設(shè)速度緩慢，相關(guān)行業(yè)的發(fā)展一直不夠規(guī)范。一些綜合性、依托性、復(fù)雜性強的旅游現(xiàn)象單純依靠現(xiàn)行的位階較低的單項法規(guī)無法得到解決，旅游實踐當中無法可依的情況還大量存在。因此，還需綜合多部門的力量，共同促進我國旅游立法工作的有序開展，不斷完善旅游法規(guī)體系，助推我國旅游產(chǎn)業(yè)快速穩(wěn)定的發(fā)展。

作者：張棟平

來源：大地風(fēng)景旅游研究院