平遙古城，是國家歷史文化名城，是世界文化遺產(chǎn)。古城位于山西省中部，太原盆地南緣，隸屬晉中市，占地2.25平方公里，距省會太原90公里。平遙古城歷史悠久，文物古跡鱗次櫛比，旅游資源極其豐富，整座古城和古城外的雙林寺、鎮(zhèn)國寺被聯(lián)合國教科文組織列入《世界文化遺產(chǎn)名錄》。99處重點文物保護單位中，有27處列入世界文化遺產(chǎn)清單。平遙古城素有“中國古建筑的薈萃和寶庫”之稱，是中國最具代表性的“明清古城、晉商故里、票號圣地”。
    一、平遙旅游業(yè)發(fā)展概況
    1997年申報世界文化遺產(chǎn)成功之后，國家、省、市對平遙古城保護和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予了高度重視。2000年，山西省調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“1311”項目中，將平遙古城列入全省旅游業(yè)發(fā)展的十大景區(qū)之一。2003年，晉中市開始實施雙百項目，平遙古城旅游業(yè)項目和平遙縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目連續(xù)兩年被列入全市雙百項目，總投資9.41億元。2004年，山西省旅游產(chǎn)業(yè)工作會上，將平遙古城作為全省旅游產(chǎn)業(yè)重點支持發(fā)展的兩大龍頭之一。
    平遙縣委、政府充分認識到“古城存在的唯一性，古城保護的完整性，古城文化的厚重性，古城景點的多樣性，古城內(nèi)部的混合性”這一基本特征，積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，堅持以人為本的施政觀念和經(jīng)營城市的發(fā)展觀念，從解決發(fā)展過程中的體制、機制、資金、技術(shù)等方面問題入手，走出了一條“保護與開發(fā)并舉，建設(shè)與管理并重”的路子，最終實現(xiàn)了文物保護、旅游發(fā)展、城市建設(shè)共贏的目標。在短短的幾年間，平遙古城以其豐富多彩、古色古香的人文景觀，成為國內(nèi)外游人向往的旅游勝地，旅游產(chǎn)業(yè)有力地拉動了縣城經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的快速發(fā)展。如今的平遙古城已成為展示中國漢民族文化的大型博物館，成為縣域經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展的拉動力，成為山西省的旅游龍頭。2005年，接待游客80余萬人次，門票收入6500萬元。2011年，130余萬人，旅游門票收入超過1.45億元。
    二、平遙旅游發(fā)展的主要做法
    （一）堅持保護為主的原則，全面夯實旅游發(fā)展的基礎(chǔ)
    平遙縣在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的過程中，始終遵循“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的原則，牢固豎立“保護文物就是對歷史負責(zé)，對未來負責(zé)”的意識，堅持“保護文物就是發(fā)展旅游”的觀念，全方位加強文物保護工作。
    1、實施依法保護
    1998年11月，山西省人大常會頒發(fā)了《平遙古城保護條例》，這是第一個針對文化名城和遺產(chǎn)保護的省級立法，這一條例成為古城保護的法律依據(jù)，也是制定縣城建設(shè)規(guī)劃、古城保護規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和古城保護管理制度的大綱。根據(jù)此條例，平遙先后出臺了《平遙縣城總體規(guī)劃》、《平遙縣歷史文化名城保護規(guī)劃》、《傳統(tǒng)建筑和歷史街區(qū)保護的若干規(guī)定》、《城市管理行政處罰權(quán)集中管理辦法》以及安全管理方面的一系列方案和規(guī)章，促進了文物保護法制化進程。近幾年來，根據(jù)這些規(guī)定，堅持“修舊如舊，以存其真”的原則，平遙先后對古城內(nèi)主要街道兩側(cè)的房屋和重點文物保護單位實施了維修，拆除了不協(xié)調(diào)建筑，保護了古城完整的歷史風(fēng)貌。
    2、實施古城內(nèi)單位和人口搬遷工程
    1998年以前，古城內(nèi)近5萬常駐人口，多數(shù)黨政機關(guān)和企事業(yè)單位聚集在古城內(nèi)，高密度人口給古城保護、城市管理及旅游發(fā)展造成障礙。為逐步解決這個問題，平遙縣把搬遷工作作為頭等大事來抓。1997年底，縣委、政府、人大、政協(xié)率先遷出了古城，到2004的共帶動80余個機關(guān)和企事業(yè)單位搬離古城，累計投入資金兩億多元，約兩萬余人外遷，古城內(nèi)現(xiàn)存人口2.7萬人。搬遷工程為古城保護、城市管理和旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了寬松條件。
    （二）堅持政府主導(dǎo)和市場運作并重的原則，大力推進旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
    發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是一項系統(tǒng)工程。在此進程中，平遙縣委、政府在旅游市場建立與發(fā)展中擔(dān)任主角的同時，積極運用市場經(jīng)濟法則，引導(dǎo)全社會支持和發(fā)展旅游，二者互為補充，相互促進，大大加快了古城旅游業(yè)的快速發(fā)展壯大。
    1.文物景點開發(fā)和保護以政府為主導(dǎo)
    平遙古城是個歷史文化厚重的古城，是以文物古跡、歷史文化為旅游資源的城市。在古城內(nèi)，既是居住區(qū)、又是旅游區(qū)，是一個混合體，因此，古城旅游管理有其特殊性和復(fù)雜性，離開了政府的主導(dǎo)，開發(fā)和保護就無從談起。近年來，縣政府自身先后投入5000余萬元巨資，并通過采取股份制、合作制形式又完成投資5000多萬元，對部分重要文物保護單位進行維修和修復(fù)，使之成為古城的骨干景點。
    2.歷史街區(qū)開發(fā)吸引社會力量
    平遙縣政府從明清街國有房產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓入手，探索政府指導(dǎo)下的社會化發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的路子，通過政府出政策，定規(guī)劃，利用社會力量實施了明清街的修復(fù)，形成了如今的旅游產(chǎn)業(yè)街。以此為契機，縣政府采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)拍賣兩種方式，先后對古城內(nèi)20余處古建筑產(chǎn)權(quán)和100余處古建筑經(jīng)營權(quán)進行了公開拍賣。同時，按有關(guān)規(guī)定和規(guī)劃，統(tǒng)一制定維修方案，并嚴格監(jiān)督其維修和利用，這樣，不僅解決了古城維修資金的不足，而且加快了旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。近幾年來吸納民間資金達3億元，建成了特色購物、特色餐飲、特色住宿、特色娛樂等方面的6條旅游產(chǎn)業(yè)街，發(fā)展了400余輛旅游電瓶車，建成了40余家民俗賓館和民俗客棧，開辦了80余家旅游購物店鋪，形成了20個景點，旅游及相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員達到4萬余人。
    3.旅游配套建設(shè)依靠市場動作
    “吃、住、行、游、購、娛”是旅游業(yè)的六大要素。平遙古城旅游業(yè)初始階段顯露出配套不健全，要素不完整的問題。平遙縣采取練內(nèi)功提高服務(wù)水平，出政策吸引市場投資兩種方法，發(fā)展旅游要素市場中的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，平遙縣委、政府鼓勵民營企業(yè)大戶積極投資旅游接待設(shè)施，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2003年以來，建成五星級賓館3家，四星級賓館2家，三星級賓館18家。另一方面，為了提高古城內(nèi)民俗賓館接待服務(wù)水平，創(chuàng)出地方傳統(tǒng)特色，經(jīng)過山西省質(zhì)量技術(shù)局審核，通過了《平遙古城民俗客棧評定標準》，這是我國唯一的地方傳統(tǒng)評定標準，對平遙縣民俗客棧特色文化發(fā)展起到了積極的作用。
    （三）堅持改革創(chuàng)新的原則，全面加強古城保護與利用
    為了保護好“世界文化遺產(chǎn)”這塊金字招牌，造福后人，發(fā)展旅游，平遙縣在體制、機制的改革和創(chuàng)新上做了有益的嘗試。
    1.深化管理體制改革
    成立房管局，加強對古城內(nèi)3000余間公房的維修管理；成立環(huán)衛(wèi)局，加強對古城環(huán)境衛(wèi)生的管理；成立城市管理行政執(zhí)法局，集中行政處罰權(quán)，加大執(zhí)法力度；組建平遙古城股份旅游有限公司（公司董事長由財政局局長兼任，總經(jīng)理由財政局副局長兼任，國有股占80%），充分發(fā)揮其企業(yè)融資、項目投資的平臺作用，與國家開發(fā)銀行簽定了3億多元的古城保護、旅游開發(fā)項目貸款；實行古城門票“一票制”，有效解決了部分景點私設(shè)回扣、擾亂旅游市場秩序問題。以上四項體制改革，極大地推動了平遙古城旅游業(yè)的快速發(fā)展，形成了財政、企業(yè)、民間多方共贏的良好發(fā)展態(tài)勢。
    為徹底理順文物保護管理體制，2004年平遙成立了“世界文化遺產(chǎn)保護委員會”，由縣長擔(dān)任委員會主任，全面負責(zé)文物保護、管理和利用。委員會下設(shè)辦公室，為政府的常設(shè)機構(gòu)，辦公室主任由文物局局長兼任。目前，平遙古城文物保護、旅游開發(fā)已經(jīng)形成管委會全面負責(zé)保護、管理和利用等方面的工作，旅游局負責(zé)旅游行業(yè)管理、宣傳促銷等工作，旅游公司進行旅游項目開發(fā)、經(jīng)營等工作，執(zhí)法局負責(zé)城市行政執(zhí)法管理等工作，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各施其職，齊抓共管的良好局面。
    2.創(chuàng)新經(jīng)營城市辦法
    平遙實行了國有土地集中儲備制度，創(chuàng)新經(jīng)營國有土地、房產(chǎn)和廣告權(quán)等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)模式，把國有閑置資產(chǎn)推向市場。先后拍賣了縣人大、財政局、交通局等10多處房產(chǎn)，拍賣了新街區(qū)近400畝國有土地，為政府籌集了6000余萬的建設(shè)資金。僅2003年以來，利用市場運作方式，鋪開了3個上億元的住宅小區(qū)工程，政府投入又鋪開了三大類40余項文物保護、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游開發(fā)工程。同時，將城市公交線路運營權(quán)、線路廣告經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)進行拍賣，城市公共服務(wù)業(yè)主要依靠社會資金實現(xiàn)了快速發(fā)展。
    （四）堅持綜合整治原則，全面改善城市環(huán)境
    平遙古城因其古老的建筑和彌足珍貴的文物價值而聞名于世。但是也因其古老而暴露出基礎(chǔ)設(shè)施先天不足的問題。曾幾何時，古城內(nèi)建筑破敗不堪，道路坑洼不平，電桿林立，線纜如網(wǎng)，交通不暢。針對這一系列問題，平遙縣從1988年開始，按照“保護古城、改造古城、建設(shè)新城”的思路，以一貫之地實施城市環(huán)境綜合整治，投資約1.3億元，對86條主要街道進行硬化和維修，大部分線路入地，增設(shè)消防栓，貫通了新老城區(qū)道路，綠化亮化工程和公廁建設(shè)取得突破性進展，通過幾年的努力，平遙古城面貌一新，更添了無窮魅力。
    三、平遙旅游發(fā)展的困境與突破
    （一）平遙旅游發(fā)展的困境
    平遙古城始建于西周，已有2700年歷史，是我國唯一以整座漢民族城市申報世界文化遺產(chǎn)名錄成功的古縣城。然而，由于歷史和經(jīng)濟的原因，平遙古城保護與環(huán)境綜合整治相對滯后，存在諸多問題和困難：
◆ 平遙古城及環(huán)古城地帶基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施陳舊老化；
◆ 環(huán)境污染較為嚴重；
◆ 古城內(nèi)人口稠密；
◆ 構(gòu)成文化遺產(chǎn)主要元素的古城墻、民居、店鋪、廟宇、歷史街區(qū)等古建筑群存在不同程度的破損，特別是古城墻兩次局部自然坍塌事件的發(fā)生引起了國內(nèi)外強烈反響。
    因此，加強古城內(nèi)歷史文化街區(qū)、民居片區(qū)等歷史遺存的保護和改造，任務(wù)非常緊迫。同時，根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》，古城區(qū)內(nèi)有礙遺產(chǎn)保護的人工設(shè)施需進行搬遷或者拆除。此外，平遙縣也計劃對古城內(nèi)外進行環(huán)境整治、提升旅游基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)配套能力，在對古城進行保護的同時，對旅游資源進行進一步的開發(fā)。
    平遙古城遺產(chǎn)保護和旅游業(yè)發(fā)展所需資金數(shù)額巨大，資金不足成了遺產(chǎn)保護與旅游發(fā)展中直接面臨的重大瓶頸。資金是平遙古城開發(fā)與保護的關(guān)鍵，平遙古城主要的資金需求領(lǐng)域包括：
◆ 文物保護、古城及文物保護單位維修修復(fù)；
◆ 古城內(nèi)龐大的人口搬遷工程；
◆ 旅游景點建設(shè)；
◆ 旅游交通設(shè)施；
◆ 旅游接待服務(wù)設(shè)施建設(shè)
◆ 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
◆ 旅游開發(fā)項目建設(shè)
◆ 古城綜合環(huán)境整治
    （二）政策性銀行貸款助力平遙古城保護與開發(fā)
    平遙古城的發(fā)展與保護，無法單純依靠政府投入予以解決，需要按照經(jīng)營城市的思路，充分盤活資產(chǎn)存量，加強與金融機構(gòu)的合作，強力推進有收益的公共服務(wù)設(shè)施及環(huán)境項目建設(shè)。除了善于利用社會力量，籌集民資外，另一項重要的資金獲取渠道，便是向政策性銀行申請貼息貸款。
    1、政策性銀行貸款概況
    2005年12月16日，國家開發(fā)銀行向平遙古城旅游綜合整治項目提供1.8億元貸款，主要用于平遙古城景區(qū)內(nèi)景點保護建筑、古城旅游環(huán)境治理和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
    2010年，平遙古城旅游股份有限公司向中國進出口銀行申請旅游文化國際化貸款獲批，貸款總額為7.12億元，用于實施平遙縣古城旅游文化國際化項目。旅游文化國際化重點項目，共三大類、19個子項目，概算投資10.1744億元。
    按照規(guī)劃，2010年平遙縣將首先啟動實施旅游服務(wù)基地建設(shè)、環(huán)城地帶整治、古城內(nèi)歷史街區(qū)整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個方面的11個子項目，主要包括古陶一中拆遷、旅游服務(wù)基地拆遷、內(nèi)馬道恢復(fù)保護、古城環(huán)境衛(wèi)生整治、文廟區(qū)云路改造復(fù)原、范家街歷史文化街區(qū)保護、古城環(huán)城地帶保護南段東區(qū)拆遷、賀蘭仙橋歷史街區(qū)保護和整治、吉祥寺歷史街區(qū)復(fù)原保護、縣直示范幼兒園拆遷、古城環(huán)城地帶南段綜合整治及環(huán)古城游覽道路改造等，概算總投資5.47億元。
    另外康寧苑小區(qū)建設(shè)、國際會展中心建設(shè)、新城區(qū)道路續(xù)建、新建工程等四個配套項目也將啟動實施，概算投資達4億多元。項目的實施，不僅對于進一步加強古城保護、提升平遙旅游服務(wù)層級和城市品位，完善城市功能，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，提升古城知名度與美譽度等方面都將起到巨大的促進作用，而且對于進一步加快平遙城市化建設(shè)乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展都將產(chǎn)生深遠、重大的歷史性影響。
    這些舉措將進一步促進平遙古城的保護，改善景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，加快景區(qū)的深度開發(fā)和優(yōu)化升級，增強游客接待能力和水平，增加周邊就業(yè)機會，有利于全面打造更具國際知名度的晉商文化旅游中心城市，進一步推動中外文化的相互交流與融合，提升中華傳統(tǒng)文化的國際吸引力和影響力，對世界文化遺產(chǎn)的保護和中國文化的國際交流具有重大意義。
    2.融資方式
    這些政策性銀行在受理項目的時候，通常都會針對項目涉及的立項審批合規(guī)性，文物保護科學(xué)性，拆遷建設(shè)合理性，擔(dān)保措施安全性等問題進行認真研究和探討，聽取平遙縣委、縣政府及項目單位負責(zé)同志的匯報，專題研究項目存在的各項風(fēng)險并逐一落實風(fēng)險防范措施，設(shè)計了由實物資產(chǎn)抵押擔(dān)保、專業(yè)融資擔(dān)保公司保證擔(dān)保、門票收入質(zhì)押擔(dān)保、地方財政增信等相結(jié)合的多元化擔(dān)保組合方案。主要的融資方式有：
1、門票質(zhì)押。以未來門票或連同其他收費權(quán)作為質(zhì)押，向銀行貸款。
2、景區(qū)開發(fā)經(jīng)營權(quán)抵押。景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)作為一項資產(chǎn)當作質(zhì)押進行信貸。
3、土地抵押。將國有的土地使用權(quán)抵押項目信貸，尤其是由于旅游相關(guān)開發(fā)引起大幅度增值的景區(qū)周邊的土地。
4、建筑物抵押。將相關(guān)建筑物的所有權(quán)作為抵押進行貸款。
    景區(qū)的抵押或質(zhì)押項目信貸一般要求自有資本投入25%以上，可向銀行貸75%。開發(fā)商使用國有資產(chǎn)作為抵押或質(zhì)押，銀行或其他金融機構(gòu)則通過相應(yīng)金融工具對旅游資源的開發(fā)進行貸款，包括比較靈活的小額信貸方式。
    3.投資重點領(lǐng)域
1、有收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如煤氣、自來水、污水排放、垃圾處理等。
2、可以帶來土地增值和其他相關(guān)收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施，如綠化項目、道路交通等。
3、房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)和物業(yè)管理等土地開發(fā)項目，如商業(yè)、景區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施。
4、景區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
5、旅游項目的開發(fā)。
    4、配套措施
    為了有效地實現(xiàn)與金融機構(gòu)合作的融資目標，需要采取以下措施。
1、成立資產(chǎn)信貸公司，明確借貸主體，目前可以利用現(xiàn)有的平遙旅游股份有限責(zé)任公司。
2、明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，剝離劣質(zhì)資產(chǎn)，分離出可用于借貸的優(yōu)質(zhì)項目抵押資產(chǎn)。
3、加大前期工作的力度，研究平遙的資產(chǎn)體系及相應(yīng)的政策扶持措施。
4、對于貸款的實施使用，有相應(yīng)的工作小組進行把關(guān)。例如，針對旅游文化國際化貸款項目的實施，平遙古城專門成立了旅游文化國際化貸款項目實施領(lǐng)導(dǎo)組。

參考文獻：
[1] 合江縣赴山西平遙考察調(diào)研組.平遙古城旅游業(yè)發(fā)展考察調(diào)研報告,2006
[2] 《平遙古城目的地規(guī)劃》項目組. 古城融資方案——以平遙古城為例